Hoe maken we de Nederlandse postmarkt klaar voor de toekomst?

We versturen in Nederland steeds minder papieren brieven. Toch is brievenpost nog altijd een essentiële voorziening. De monopoliepositie van PostNL staat een goed werkende brievenmarkt in de weg, aldus UvA-hoogleraar Maarten Pieter Schinkel van de Amsterdam School of Economics. Vanuit zijn expertise geeft hij richting aan de politieke en maatschappelijke discussie over de toekomst van onze postmarkt.

De aanhoudende groei van digitale communicatie, zoals via sociale media en e-mail, betekent dat de Nederlandse brievenpostmarkt al jarenlang krimpt. Toch is brievenpost nog altijd onmisbaar. Bijvoorbeeld voor de Belastingdienst en gemeenten, die wettelijk verplicht zijn om (deels) te communiceren via papieren brieven. Daarnaast is de brievenpost te zien als een voorziening van maatschappelijk belang, met PostNL als uitvoerder van een publieke dienst.

Sinds 2019 volgt Maarten Pieter Schinkel de ontwikkelingen op de Nederlandse postmarkt op de voet. Als expert op het gebied van competition policy and regulation waarschuwt hij voor de gevolgen van de monopoliepositie van het beursgenoteerde PostNL. Doordat de markt in handen is van een private monopolist, staan de publieke belangen onder druk. Zo betalen verzenders die afhankelijk zijn van PostNL een hoge prijs.

Wat is er mis met de Nederlandse brievenpostmarkt?

De situatie staat op scherp sinds PostNL in 2019 concurrent Sandd overnam. Sindsdien heeft alleen PostNL een landelijk dekkend postnetwerk. Regionale bezorgdiensten zijn nauwelijks in staat om te concurreren, omdat zij voor de bezorging van brieven buiten de eigen regio (de zogenoemde restpost) afhankelijk zijn van PostNL.

Ondertussen loopt de kwaliteit van de dienstverlening van PostNL terug en stijgen de tarieven. Steeds minder brieven worden op tijd bezorgd, er raakt meer post kwijt, en postzegels worden alsmaar duurder. Daarnaast verslechteren de werkomstandigheden van postbezorgers. En: PostNL eist dat de overheid staatssteun verleent, omdat de consumentenpostdienst verlieslatend zou zijn.

De discussies over de Nederlandse postmarkt zijn een voorbeeld van de gevolgen van een netwerkmonopolie. PostNL doet alles wat we vanuit de academische literatuur van een monopolist met een winstoogmerk verwachten. Het is complex om zo'n monopolie ongedaan te maken. Maar er is wel degelijk een verandering mogelijk - als de overheid de regie terugpakt. Maarten Pieter Schinkel (Amsterdam Center for Digital Competition)

Welke oplossingsrichtingen biedt de economische wetenschap?

Voortbouwend op de internationale wetenschappelijke literatuur ontwikkelde Schinkel - samen met Marco Haan van de Rijksuniversiteit Groningen - een voorstel voor een structurele hervorming van de Nederlandse brievenpostmarkt. De kern daarvan is versterking van de regionale concurrentie, in drie stappen.

In de eerste stap komt er een einde aan het monopolie van PostNL. Hiertoe zou de brievenpostinfrastructuur van PostNL, met onder meer sorteercentra, brievenbussen en kernpersoneel, worden afgesplitst van de pakketdiensten en in staatseigendom worden gebracht.

In de tweede stap worden er vijf regio's gevormd, met concessiehouders die in opdracht van een overheidsbedrijf het regionetwerk exploiteren. Samen dekken de regiobezorgers het hele land.

Daartoe vinden in de derde stap openbare aanbestedingen voor de regionale concessies plaats. Bijvoorbeeld eens per vijf jaar. De winnaar verzorgt dan gedurende de concessie de sortering en de bezorging binnen een regio, en de doorzending van post voor de andere regio’s.

Een belangrijk resultaat van deze heringerichte postmarkt zou zijn dat zakelijke verzenders, waaronder de Belastingdienst, gemeenten, en ziekenhuizen, tussen meerdere bezorgdiensten kunnen kiezen. De concurrentie op de brievenpostmarkt legt bovendien de basis voor een efficiënte, betaalbare en betrouwbare dienstverlening. De publieke regie garandeert dat de dienstverlening voldoet aan de maatschappelijke belangen en wensen. En innovatieve nieuwe aanbieders kunnen zich onderscheiden op prijs en service.

Hoe maakt academisch onderzoek het verschil voor de postmarkt?

Het toekomstperspectief dat Schinkel schetst, stelt de voorliggende kabinetsplannen voor de postmarkt ter discussie. Al enige tijd is er een wijziging van de Postwet in de maak, die volgens Schinkel de concurrentiepositie van PostNL verder versterkt.

In de voorgestelde wetswijziging staat onder andere dat PostNL de toegangscondities tot het landelijke netwerk voor regionale bezorgers bepaalt, zoals de tarieven en leveringsvoorwaarden. Daarmee zou het voor de regionale spelers praktisch onmogelijk worden om een serieuze concurrent te zijn. Met als mogelijke concrete gevolgen dat de posttarieven verder stijgen, de kwaliteit verder afneemt, en PostNL keer op keer om overheidssubsidie vraagt.

Zijn zorgen hierover deelt Schinkel via wetenschappelijke artikelen, media-interviews, overleggen met het ministerie en toezichthouder ACM, en rondetafelgesprekken in de Tweede Kamer. Tijdens die rondetafelgesprekken vroeg de Tweede Kamer de minister van Economische Zaken en Klimaat, Heleen Herbert, om een reactie op de voorstellen voor een alternatieve marktinrichting. Inmiddels heeft de minister daarop gereageerd, en de impact van Schinkels inbreng is al op twee manieren zichtbaar.

Allereerst is een cruciaal onderdeel van de voorgenomen wijzigingen in de Postwet van de baan. Het gaat om het voorstel om PostNL de toegangstarieven tot het postnetwerk ongereguleerd te laten bepalen. Mede naar aanleiding van Schinkels inbreng in een rondetafelgesprek in de Tweede Kamer in 2024 volgde een motie om het PostNL netwerk toegankelijk te houden voor regionale postbezorgers. De motie werd unaniem aangenomen. De minister zei daarop toe PostNL verplicht te stellen om door de ACM gereguleerde voorwaarden en tarieven te hanteren. Dat betekent dat de regionale bezorgers meer mogelijkheden hebben om PostNL te beconcurreren.

In een brief aan de Tweede Kamer zegt de minister de knelpunten op de markt te herkennen die Schinkel en Haan signaleren. Hoewel ze een complete herinrichting te complex en ingrijpend zegt te vinden, houdt ze het concessiemodel als mogelijke oplossing voor de langere termijn aan. Zo zegt ze positief te staan tegenover 'verkennende initiatieven' en pilots met andere vormen van samenwerking bij regionale postvervoerders. Daarmee kan ervaring worden opgedaan met concurrentie óm de markt, al moeten de details van zo'n pilot nog goed uitgewerkt worden.

In algemene zin heeft Schinkels actieve betrokkenheid bij de politieke discussies bijgedragen aan een verandering van denken over de situatie op de Nederlandse postmarkt. Er is awareness ontstaan dat er een alternatief perspectief op de brievenpostmarkt nodig en mogelijk is. Daarin wordt de afhankelijkheid van PostNL niet versterkt, maar juist afgebouwd.

Wat is de rol van de wetenschapper in de discussie over de postmarkt?

Conceptuele denkers zoals Schinkel vergroten het begrip van maatschappelijke issues. De conceptuele impact ontstaat door kritische vragen te stellen over standpunten en door alternatieve perspectieven zichtbaar te maken. Academici zijn daarin onderscheidend door de onafhankelijke positie, analytische insteek, focus op het maatschappelijke belang, en aandacht voor de versterking van het publieke debat.

Ik zie het als een van mijn kerntaken als hoogleraar om me vanuit mijn onafhankelijke wetenschappelijke positie te mengen in publieke discussies over onderwerpen op mijn vakgebied. Zeker als ik iets zie misgaan, terwijl ik weet hoe het beter kan. Maarten Pieter Schinkel (Amsterdam Center for Digital Competition)